陳宇 肖孟璇 何楊

（中央財經大學財政稅務學院）

一、特朗普時代的“美國新政”

特朗普就任美國總統之后實施了一系列的改革，主要包括財稅、貿易、能源和環境等方面，他聲稱要重振美國經濟，增加美國就業機會，讓美國繼續坐穩“經濟霸主”的地位，同時他希望減少美國貿易逆差，實現能源崛起。特朗普政府在“新政”實施過程中，穩操稅制、貿易、能源改革一盤棋，通過稅制改革增加居民可支配收入，刺激國內消費；通過貿易政策改革降低國外產品競爭力，打開全球市場；通過能源和環境方面的改革，吸引投資并增加美國出口額。特朗普借助這三個方面的改革，力求通過消費、出口和投資拉動美國經濟增長，同時能夠增加就業、減少貿易逆差、實現能源獨立。具體思路可歸納為圖1所示。

圖1：特朗普新政“一盤棋”思路示意圖

（一）財稅政策

由特朗普推動的財稅改革從開始到正式落地大約經歷了一年的時間，2017年12月22日，美國總統特朗普在白宮簽署了《減稅與就業法案》，這一最終的稅改法案成為正式法律并生效，從2018年1月1日起，美國按照新的稅改法案進行征稅。特朗普稅改法案的發展進程時間表如表1所示。

表1：特朗普稅改法案的發展進程時間表

數據來源：根據美國國內收入局（IRS）網站公布資料梳理

特朗普的眾多改革中最受關注的便是稅制改革，此次改革是“里根稅改”后力度最大的一次改革。此次稅改主要著力于四個方面：一是降低稅率；二是簡并優惠；三是提高稅制競爭力；四是優化國際稅制，具體內容有以下幾點：

（1）個人所得稅的變化。第一，降低個人所得稅的稅率，調整替代性最低稅（AMT）；第二，提高納稅人的標準扣除額和兒童稅收抵免，但是廢除個人和家屬免征額；第三，限制房產稅、抵押貸款利息、及醫療支出專項扣除標準。

（2）企業所得稅的變化。第一，企業所得稅最高稅率由35%降至21%，取消替代性最低稅（AMT）；第二，對2017～2022這五年內發生的資產投資成本100％費用化；第三，企業發生的利息費用設置扣除標準。

（3）國際稅收方面。第一，實行“屬地征收制”原則征收所得稅；第二，境外子公司利潤匯回將被課征一次性所得稅，現金及現金等價物適用15.5%的稅率，非流動資產適用8%的稅率。

（4）其他方面。調整遺產稅；對《平價醫療法案》中個人的懲罰性措施進行修改。

除減稅政策外，特朗普還曾表示要消除奧巴馬時期對于預算開支最高額度的限制，加大軍事預算，削減政府和公共服務開支，同時特朗普計劃要加大機場、道路等基礎設施方面的建設，從而拉動美國內需，促進美國經濟增長。

（二）貿易政策

特朗普指出美國現行的貿易體系不利于美國的經濟發展，同時也不利于緩解美國國內的就業形勢，他認為美國簽訂的許多協議都是美國做出了讓步，這些協議大多都是對其他國家有利的，對于美國而言則“弊大于利”。因此，在競選期間，特朗普曾聲稱要退出世界貿易組織（WTO），他上臺后便宣布退出跨太平洋伙伴關系協定（TPP），之后還宣稱要重新談判或終止北美自由貿易協議（NAFTA）。自由貿易支持者加里·科恩在2018年3月辭去美國總統經濟顧問的職務，令外界更加擔憂特朗普將在前往保護主義的道路上一去不返。特朗普上任以來的貿易政策梳理如下。

表2：特朗普上任以來的貿易政策

數據來源：根據新華網報道整理

為減少美國貿易逆差，特朗普不僅將中國、墨西哥等國列為“匯率操縱國”，同時還要采取對我國征收45%的懲罰性關稅政策。2018年3月，特朗普依據“232調查”結果，宣布將對美國進口的鋼鐵加征25%的關稅，對進口鋁產品加征10%的關稅，除此之外美國或將對太陽能板和洗衣機征收保護性關稅。美國貿易代表辦公室于4月公布的對中國商品加征關稅的清單中指出，美國擬對涉及航空產品、高鐵裝備、生物制藥、機器人等大約1300個獨立關稅項目加征25%的關稅，中美貿易戰涉及的領域如表3所示。另外，美國商務部工業和安全局于4月16日宣布，美國企業在7年內禁止向中興公司出售零部件產品，并對中興通訊處以3億美元罰款，該罰款可暫緩支付，主要視中興在7年間的協議執行情況而定。

表3：中美貿易戰涉及的領域

數據來源：中國商務部網站

（三）其他政策

配合財稅及貿易政策的積極作用，特朗普政府主要通過能源及環境政策的改革來吸引投資，增加出口額，減少貿易逆差。具體而言，主要做到以下三點：一是取消環境監管，撤銷《清潔能源計劃》和《氣候行動方案》，退出《巴黎協定》，減少諸如此類的環境政策對能源發展的阻礙；二是重振煤炭行業，加大該行業資金投入，提供煤炭交易優惠政策和稅收減免政策，支持發展高效、可持續的清潔煤；三是加強油氣出口，重建油氣基礎設施，開展“拱心石XL”管道和“達科他”管道建設，進行頁巖氣革命。

二、“美國新政”對世界經濟格局的影響

當前，美國仍是世界規則的主要制定者之一，其一舉一動具有牽一發動全身的效果。特朗普就任美國總統后，推動美國歷史上規模最大的減稅改革，同時對貿易、能源和環境方面都做出了一些改變?？梢灶A見的是，特朗普稅改計劃的實施及不斷推出的貿易、能源新政策，將會對包括中國在內的國際社會產生一定的影響。

（一）稅制改革將產生示范效應，引發新一輪的全球減稅浪潮

2017年12月2日美國的《減稅和就業法案》通過后，其稅制改革即將進入實施階段，稅改在促進國內經濟發展的同時也會產生示范效應。特朗普主導的稅制改革中的重重優惠政策向包括美國在內的各國企業拋出“橄欖枝”，使各國不得不重新審視全球經濟規則，緊跟美國稅改步伐，對本國的稅收政策和制度做出調整，從而引發新一輪的全球減稅浪潮，間接造成國際經濟的不良競爭，不利于國際稅收政策的協調。

（二）美國或形成新的“稅收洼地”，影響全球投資格局

縱觀世界各地，“稅收洼地”確實存在，但主要是小型經濟體或某些地區借以吸引投資，通過外來資金進行貨物生產或服務提供，進而促進其更好發展。這些經濟體或地區存在某些劣勢，稅收優惠政策的制定確實能帶來較好的促進作用，但是對于美國來說，其作為世界上第一大經濟體，本身就具有市場優勢，一旦成為“稅收洼地”，勢必會影響全球資源配置格局，產生“虹吸效應”，這對其他國家和地區的經濟發展會造成不良影響，違背全球范圍的稅收公平原則，同時也將會對全球稅制改革進程帶來新的沖擊和挑戰。

（三）可能引發世界范圍的“稅收戰”和“貿易戰”

特朗普稅制改革后，企業在美國的稅負將會下降，在某種程度上會造成一些國家紛紛效仿美國減稅政策，從而造成惡意的稅收競爭，不利于全球經濟的平穩發展。在對外貿易領域，一方面，稅改后美國的商品成本降低可以以相對較低的價格出口到其他國家，對其他國家的國內經濟會產生一些影響；另一方面，若美國對中國的進口產品征收45%的關稅，那么與中國類似的被美國征收高額關稅的相關國家便可能會對來自美國的進口產品征收較高的報復性關稅，如若這樣，將可能引爆全球貿易戰。

（四）世界能源貿易格局將面臨沖擊

美國在能源方面的逐漸“獨立”以及特朗普上臺后的“美國能源優先”理念，勢必會改變美國本土的能源市場，同時也會對世界的能源市場格局造成沖擊。這種沖擊在石油市場上更為明顯，主要表現在兩個方面：第一，美國的石油能源趨于獨立，其進口需求便會下降，這會減緩世界市場對于能源尤其是石油等化石能源的需求；第二，美國的石油能源供應能力及出口能力提高，增加了全球能源供給，世界油價將進一步被拉低，世界范圍的能源定價機制可能會發生相應的改變。除石油市場外，世界天然氣市場也將受到美國能源新理念的影響，據相關人士統計，2018年美國將加大天然氣的出口，至2020年，美國有望成為能源尤其是頁巖氣凈出口大國，對于油氣行業而言，這無疑會改變世界天然氣供給結構，同時也會影響各國之間已有的貿易關系。

三、“美國新政”給中國帶來的機遇和挑戰

特朗普時代的“美國新政”引起了國際社會的熱議，世界各國對于包括稅改在內的各項改革能否取得預期成效褒貶不一。但不難判斷，美國實行新的稅改方案后，各國都將會做出一定的應對，以減少美國減稅政策對于本國國內經濟的沖擊。對于中國而言，“美國新政”帶來的既是機遇，也是挑戰，中國應該正確對待特朗普實施的一系列改革。

（一）中國面臨的挑戰

1、特朗普“新政”將促使美國在華投資回流

此次稅改針對美國跨國公司的另外一條重要優惠政策，就是將留存在海外的利潤匯回美國將一次性課征一個較低的稅收，即使稅收不是企業進行生產經營需要考慮的唯一因素，但是低稅負仍會在一定程度上會對美國的跨國公司產生影響。特朗普主推的“制造業回國”政策及各項稅收優惠政策可能會吸引在華跨國企業資本、利潤回流，這可能降低中國對外國直接投資的吸引力，削弱中國的“集群效應”，不利于我國進一步吸引外資。

2、吸引中國資本外流,我國稅制面臨壓力

特朗普稅改將會把一些產業和企業吸引到美國，因為低稅率的存在，中國的跨國企業可能會增加對美投資，之前已有一些制造業企業流向美國，特朗普減稅后將進一步增加比較優勢。對于中國來說，其產業結構和美國較為互補，因此受到美國減稅沖擊預計可能相對小一些，而且中國近年來推行的一系列對企業減稅降費措施，也有效對沖了這一影響。但是，隨著中國的制造業向產業鏈上游攀升，與美國的交叉增多，受到的影響也會增大，中國的資本可能會一定程度的流向美國，對中國的經濟發展造成長遠的不利影響。美國公司所得稅稅率的降低也可能引發世界稅制的“逐底競爭”，如此一來必將促使中國調整現有的企業所得稅稅率，以減小各國稅制變化帶來的不利影響，這必然會給國內稅制改革增加新的挑戰，同時也可能會影響個稅、房產稅等稅種改革的進度，給我國稅制改革造成更大的壓力。

3、進出口貿易受阻，企業承受更大壓力

特朗普將美國的貿易政策整體轉向為“保護主義政策”后，美國將會按照其國內法對其貿易伙伴做出各種限制，加之美國將中國視為“匯率操縱國”和造成美國貿易逆差的主要來源國，因此中國企業對美國的出口貿易將會受到美國關稅政策的影響，美國實施的反補貼稅和反傾銷稅及對鋼鐵、鋁產品加征一定比例的關稅，也將一定程度影響中國進出口貿易的發展。同時，美國利用多邊談判不斷要求各國加大市場開放力度，用以促進美國的出口交易，我國部分行業將會受到影響，企業也會承受更大壓力。

（二）中國面臨的機遇

1、為中國經濟轉型提供契機，刺激國內消費

雖然特朗普政府實施的一系列改革給中國帶來了巨大的挑戰，但不可否認的是“美國新政”也為中國經濟轉型提供了很好的契機，為中國現階段實施的結構性減稅政策提供了國際推動力，加快了中國稅制改革和供給側改革的進程。中國在面臨“美國新政”帶來的挑戰時，也要不斷做出相應的應對措施，這就要求中國必須加快國內經濟的發展和各項改革進程，例如中國現行的供給側改革和財稅改革等，以此來減少美國改革帶來的沖擊，這樣一來必然會推動中國經濟向前發展，刺激中國國內消費，對中國的經濟轉型產生輔助作用。

2、有望增加美國能源等產品的對華出口

首先，隨著美國頁巖油能源的不斷開發，美國石油資源在國內市場上供過于求，加之特朗普鼓勵出口，對國內企業及跨國企業均實行了有利的稅收優惠政策，因此美國勢必會把更多的油氣資源出口到世界市場，中國可以加強與美國的能源合作，開發中美合作新領域，將美國發展成為我國的原油進口國之一，完善我國的原油進口國結構，減少對現有能源進口國的依賴。其次，美國能源行業的發展一定會需要大量的資金、人員和技術的投入，中國能源企業對美國的投資機會逐漸增多，中國應該抓住此次機遇，合理加大中國企業對美國的直接投資，增加中國對美國的FDI總量并優化FDI結構。最后，美國希望促進貿易平衡，我國應努力促成能源、高科技產品、高檔消費品等美國優勢產品及電子科技、航天技術等美國優勢服務的對華出口，緊跟美國先進技術的發展，提高我國居民消費水平，促進國內高新技術產業的發展。

3、樹立大國形象，繼續深化對外開放

美國在稅收、貿易和能源領域的改革，表明了特朗普政府在稅收競爭和對外貿易方面的態度，其在貿易領域的政策調整挑戰了WTO規則，阻礙了自由貿易，對眾多貿易伙伴產生了不良影響，而且，美國宣布退出聯合國教科文組織、巴黎氣候協定等，拒絕承擔與自身地位相符的國際責任，給世界范圍的政治經濟新秩序帶來了挑戰，引起各方擔憂。中國作為世界上最大的發展中國家，應該抓住機遇，樹立自己負責任的大國形象，提高自己在世界范圍的影響力。同時應該積極推進對外開放，加強中國與其他國家在能源、基礎設施等方面的合作，讓中國在全球經濟發展中發揮自己的長處，為世界經濟的發展進步盡一份力。

四、中國應該采取合理的應對措施

在全球經濟一體化的背景下，特朗普政府實施的眾多改革不僅影響重大，而且會對各國國內經濟發展和世界經濟現狀帶來不小的沖擊。中國作為以流轉稅為主的國家，大約有90%的稅收收入來源于企業，為了積極應對“美國新政”給中國帶來的影響，我國應該保持對特朗普政府稅收貿易新政的清醒認識，從自身角度來講，中國應積極推動國內稅制改革，同時也要加強對核心技術、核心部件及核心能力的研發應用，并應給予此類行業財稅支持和傾斜，以促進中國高新技術和新興產業的發展，減少對別國在核心技術領域的依賴；從兩國關系角度來講，中美應加強貿易協商，促進兩國經濟合作。具體可以做到：第一，繼續完善稅制改革，推進結構性減稅政策；第二，優化關稅結構，提高關稅稅收努力；第三，加強與美國的貿易磋商談判，深化中美貿易和能源合作；第四，繼續推進“一帶一路”戰略，深化對外開放與合作樹立負責任大國形象。

（一）繼續完善稅制改革，推進結構性減稅政策

我國的稅制模式正在由以流轉稅為主體的模式向以流轉稅和所得稅為雙主體的模式轉變，中國的稅制改革應該從以下兩方面進行：

首先，繼續完善“營改增”的相關政策，推進結構性減稅政策。與美國相比，我國所得稅占全部稅收收入的比重要小的多，因此我國稅制改革的重點不應該放在所得稅上，而應該放在流轉稅上，這樣才能更好地產生減稅降負的效果。近年來我國進行的“營改增”改革，就是結構性減稅的重要舉措，也是供給側結構性改革的重要推動力，因此，我國應該繼續完善“營改增”稅收政策，按照“三檔并兩檔”的方向減少稅率檔次，同時應進一步完善落實高科技企業和初創企業、中小企業的財稅優惠政策，促進相關產業健康發展。

其次，加快個人所得稅改革進程，盡快完善個人所得的課征辦法，逐步合并征收項目，同時要適當提高免征額，增加子女教育、大病醫療等專項費用扣除，合理減負。此外，加快落實企業境外所得稅收抵免政策和實施境外投資者境內利潤再投資遞延納稅等政策，增強我國稅制的國際競爭力和吸引力。

（二）優化關稅結構，提高關稅稅收努力

關稅結構的繁與簡制約著關稅征管的效率，我國現行的關稅政策仍然存在一些不足之處，例如關稅稅目設置繁瑣且不夠清晰，稅率不夠優化，關稅整體稅制有待完善等，這無形之中加大了關稅的征管難度，增加了關稅征管成本。在特朗普稅制改革和貿易改革的背景下，我國應該不斷完善關稅結構，具體來說，一是優化關稅稅目，刪除不合理的關稅稅目，細化差別較大的產品稅目，減少關稅稅目的模糊點；二是區別對待不同類型的進口商品，對重大技術突破或技術革新產品加大稅收優惠，促進相應產業的發展，同時應下調汽車和部分日用消費品的進口關稅；三是積極擴大進口并鼓勵出口，不斷完善出口退稅政策，縮減我國貿易逆差，促進產業升級和貿易平衡發展。只有不斷完善關稅征收管理辦法，將關稅稅收努力發揮到極致，才能真正降低我國出口企業的稅負，提高我國的對外貿易水平，促進我國經濟更好地發展。

（三）加強與美國的貿易磋商談判，深化中美貿易和能源合作

美國作為世界上最大的發達國家，其能源領域的崛起定會給其他依賴能源出口的國家帶來沖擊，對于中國來說，增加美國這一供應商，有助于完善我國的進口資源結構。因此，中國應該抓住美國稅制改革和能源改革的機會，加強與美國的貿易磋商談判，不斷提高我國的對外開放水平，促進中美在貿易、能源和基礎設施方面的合作。除此之外，還應該保持互利共贏的態度，主動擴大進口，積極促成高科技產品、高檔消費品等美國優勢產品及電子科技等美國優勢服務的對華出口，同時應積極加強中美政府及商務部門的相互聯系，加強中美雙邊關系，使中美雙方政府能依法依規為兩國企業創造公正、公平、穩定的法律和政策環境，維護雙方企業的合法權益，使中美兩國實現互利共贏。

（四）繼續推進“一帶一路”戰略，深化對外開放與合作

特朗普稅改鼓勵海外利潤匯回、打造“稅收洼地”的做法給全球范圍的國際稅收體系帶來了沖擊，可能會出現“有害稅收競爭”和“對BEPS項目的不合理應用”的現象。特朗普推行的“貿易保護”政策和可能挑起的貿易戰，將損害世界自由貿易進程，影響各國福祉。此外，特朗普在能源、環境等領域的政策也將對各國產生持續影響。因此，我國應密切關注美國“特朗普新政”動向，及時調整我國的財稅、貿易等政策。與此同時要繼續推進“一帶一路”戰略，發現并建立新的貿易增長點，不斷提高自身實力并穩固國際地位，打開有利于經濟發展的新型對外貿易新局面。同時也要積極融入國際稅收治理新體系，維護世界自由貿易秩序，樹立負責任、開放、合作的大國形象，秉持共商共建共享的全球治理觀，堅定維護多邊主義，支持多邊貿易體制，推動共同發展和進步。